Estensione, da vero “cane da guardia del potere”, ha deciso di dedicare al referendum costituzionale che si terrà il prossimo 4 dicembre una particolare attenzione, consci dell’importanza storica dell’avvenimento e della necessità di una sensibilizzazione per un voto consapevole: durante i mesi che ci separano dal voto verrà pubblicata una serie di articoli che approfondirà i più importanti temi oggetto della revisione costituzionale. La sesta intervista di questo “percorso democratico” concerne le modifiche delle norme costituzionali riguardanti il titolo V della seconda parte della Costituzione, le province e il Cnel. Ne discutiamo con l’avv. Giuseppe Bergonzini, professore di Diritto pubblico dell’Università di Padova.
1) Quali sono le modifiche apportate dalla riforma costituzionale al titolo V della Costituzione?
Le modifiche più importanti sono essenzialmente le seguenti.
a) Viene soppressa la parola “Province” dal testo della Costituzione (non si tratta di soppressione tout court dell’ente; per il momento, viene “semplicemente” eliminato il riferimento alle Province dagli articoli 114 e seguenti della Costituzione).
b) Viene riformulato l’art. 117 della Costituzione (che riguarda la ripartizione di potestà legislativa tra Stato e Regioni) nel tentativo di attenuare il contenzioso costituzionale (le controversie tra Stato e Regioni dinnanzi alla Corte costituzionale) esploso in seguito alla riforma del Titolo V approvata nel 2001.
In particolare, vi si prevede:
- un ampliamento delle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (le materie che possono essere disciplinate solo con leggi statali approvate dal Parlamento nazionale);
- la soppressione della potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni (nell’ambito della quale lo Stato dovrebbe predisporre i principi, e le Regioni le regole di dettaglio entro i confini tracciati dalla legislazione statale);
- la conferma della competenza legislativa regionale “residuale” (spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad “ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato”), con l’aggiunta di alcune materie di competenza regionale specificamente individuate;
- la possibilità per lo Stato di legiferare in materie che non appartengono alla sua potestà legislativa “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale” (cosiddetta clausola di supremazia, o “clausola vampiro”).
2) Come possiamo valutare queste modifiche, soprattutto tenendo conto del differenziato trattamento riservato alle Regioni a statuto speciale e delle altre modifiche analizzate nelle precedenti interviste?
Per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale la riforma costituzionale non apporta modifiche di particolare portata. Il che è significativo: il legislatore costituzionale ha ritenuto di concentrarsi solo sulle Regioni ordinarie e di non affrontare il tema (delicatissimo) della revisione della specialità che, invece, richiederebbe una necessaria e rinnovata riflessione; necessità dettata non tanto da motivi tecnici relativi alla formulazione della potestà legislativa delle Regioni speciali, quanto dal grave problema della gestione delle risorse pubbliche. Le Regioni a statuto speciale infatti trattengono (e possono utilizzare) gran parte delle risorse che vengono prodotte sul loro territorio; a differenza di alcune Regioni ordinarie (anche geograficamente vicine) le cui risorse vengono invece, in parte consistente, destinate ad altri territori considerati bisognosi di una redistribuzione in loro favore. Basti pensare a Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna, che si caratterizzano per il maggior residuo fiscale (un dato che individua la differenza tra quanto prelevato sul territorio e le risorse pubbliche spese sul medesimo). Il fatto che questa redistribuzione tra Regioni “ricche” e Regioni “povere” sia in linea di principio condivisibile non impedisce di interrogarsi sui limiti di tale redistribuzione e sulle responsabilità che ne dovrebbero conseguire; né di domandarsi quali Regioni debbano partecipare attivamente a questa redistribuzione, e a quali condizioni. E con ciò si torna alle Regioni speciali: la specialità, anche nella sua connotazione “finanziaria”, ha senz’altro delle ragioni storico-sociali fondanti; ma sono ragioni che risalgono a un contesto che meriterebbe, oggi, di essere ragionevolmente rimeditato (tutte le Regioni speciali, ad eccezione del Friuli, sono sostanzialmente coeve alla Costituzione italiana).
Per quanto riguarda le Regioni ordinarie, dopo l’approvazione del nuovo Titolo V (nel 2001) ci si aspettava una regionalizzazione maggiore della legislazione italiana. Tant’è che la riforma del Titolo V era stata esaltata come la concretizzazione dell’autonomia regionale, la valorizzazione della possibilità concreta di predisporre una disciplina diversa da Regione e Regione. Invece non è andata così per una serie di ragioni (tra l’altro, la prospettiva centralistica è sempre stata molto forte in Italia); di sicuro dopo il 2001 non siamo diventati uno Stato federale; e, forse, nemmeno uno Stato regionale in senso proprio. Questa regionalizzazione c’è stata più dal punto di vista amministrativo che legislativo, e molto probabilmente lo spazio per la potestà legislativa regionale è destinato a ridursi ulteriormente. Non si può negare che sussistano ambiti in cui le Regioni, effettivamente, dicono la loro (un ambito significativo è rappresentato, ad esempio, dall’urbanistica e dall’edilizia). Ma non v’è dubbio che la potestà legislativa dello Stato conta assai di più, e possiede una capacità espansiva in larga misura legittimata dalla giurisprudenza costituzionale. E’ sufficiente pensare alle materie “trasversali” (ad esempio, tutela della concorrenza, tutela dell’ambiente), alla c.d. chiamata in sussidiarietà (la possibilità per lo Stato di disciplinare con legge tutti gli ambiti nei quali esiste l’esigenza di esercitare unitariamente la potestà amministrativa), all’amplissima estensione della materia di competenza concorrente “coordinamento della finanza pubblica”; un ambito che, complice la crisi economica, ha agevolato una chiara tendenza centralizzatrice della finanza pubblica, consentendo di riportare al centro le decisioni fondamentali di entrata e di spesa, con qualche (timida) garanzia che la Corte ha riconosciuto alla potestà legislativa delle Regioni ed all’autonomia finanziaria degli altri enti che compongono la Repubblica.
Che cosa succede adesso? Queste tendenze verrebbero consolidate dalla riforma. Perché si aumentano le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (in alcuni casi, opportunamente: ad esempio, “infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale”), e si sopprime la potestà concorrente. In tutta franchezza, ho l’impressione che questa nuova ripartizione non attenuerebbe il contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni. Anche ammesso che questo trasferimento di materie sia giustificato, tecnicamente non mi pare del tutto confortante la formulazione del nuovo articolo 117. In particolare, molte materie divenute di potestà esclusiva dello Stato richiederebbero comunque una nuova definizione dei confini tra potestà legislativa statale e regionale da parte della Corte costituzionale (sono numerose le materie in cui lo Stato dovrebbe dettare solo le “disposizioni generali e comuni”). Inoltre, nell’elenco delle materie di potestà regionale sono stati inseriti ambiti che si intrecciano con quelli attribuiti alla potestà dello Stato (ad esempio: “programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali” alle Regioni, “disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare” allo Stato; “pianificazione del territorio regionale” alle Regioni, “disposizioni generali e comuni sul governo del territorio” allo Stato; “promozione dello sviluppo economico locale e organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese e della formazione professionale” alle Regioni, “disposizioni generali e comuni sull’istruzione e formazione professionale” allo Stato…).
In favore della riforma si è detto che il nuovo Senato a composizione regionale, con i poteri ridefiniti dalla riforma, sarebbe decisivo perché servirebbe a compensare lo spostamento di potere legislativo dalle Regioni allo Stato; può darsi che sia così, ma rimane il fatto che il nuovo Senato avrà un mero ruolo partecipativo anche negli ambiti in cui è più problematico il rapporto tra Stato e Regioni (ad esempio, quando lo Stato voglia legiferare in base alla clausola di supremazia). Quindi il dubbio rimane: il Senato è davvero in grado di riequilibrare la nuova ripartizione di competenza legislativa oppure è semplicemente un ‘contentino’ che si dà al regionalismo per mascherare e rendere meno sgradita un’opera di consolidamento della potestà legislativa statale? L’impressione è che ci sia senz’altro una tendenza contraria all’autonomia legislativa delle Regioni; il che per alcuni può essere anche un dato positivo: basta esserne consapevoli.
In conclusione, se l’obiettivo è recepire le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V del 2001 e comprimere la potestà legislativa regionale, direi che l’obiettivo è senz’altro raggiunto. Se l’obiettivo è, invece, risolvere il contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni, francamente ho seri dubbi (a prescindere dal fatto di essere favorevoli al “si” o al “no”): la potestà legislativa è ancora ripartita sulla base delle materie, anche se qua e là appare il criterio dell’“interesse” (per esempio “infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto di interesse nazionale”), modo interessante e più evoluto di affrontare il tema; però gli elenchi di materie rimangono, e sono più densi di prima. Un’eventuale, futura deflazione del contenzioso costituzionale dipenderà quindi, temo, non tanto dalla nuova formulazione dell’art. 117 Cost., quanto dalla rassegnazione delle Regioni.
3) Verrebbero eliminate anche le Province e il Cnel, non è così?
Il Cnel (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) era un’idea interessante, in origine. L’idea era quella di istituire un organo consultivo che consentisse di rappresentare gli interessi professionali, del mondo economico, imprenditoriale e sociale: un luogo extraparlamentare in cui tutte le categorie sociali del paese potessero ritrovarsi per discutere di progetti legislativi, di iniziative da suggerire a chi detiene il potere politico. Insomma, un organo consultivo-legislativo di un certo peso, potenzialmente assai utile.
Che cosa è successo? È successo che, in effetti, questa attività si è ridotta a quasi niente. In sessant’anni di storia repubblicana il Cnel ha formulato qualche decina di disegni di legge e poco più. Da qui, la sensazione che si tratti di un organo pletorico, inutile e costoso (perché poi i membri bisogna pagarli) e la “furia rottamatrice” non l’ha risparmiato. Forse è un peccato: invece che sopprimerlo del tutto si poteva pensare di rimodularlo, di dargli una nuova dignità, magari contenendone le spese in modo significativo.
Quel che è certo è che, in Italia, gli interessi corporativi hanno trovato altre vie di accesso alla politica ed all’attività legislativa. Le lobbies, che esistono in tutti gli ordinamenti contemporanei (Italia inclusa), non aspettano certo il Cnel. Si muovono attraverso contatti diretti con deputati, senatori, partiti, ministri; niente di male, di per sé. È inevitabile che certe iniziative legislative e di governo siano ispirate da determinati interessi economici; l’importante è che sia chiaro quali sono, come influiscono sulle decisioni pubbliche, ed entro quali regole di comportamento.
Per quanto riguarda le Province, invece, il discorso è enormemente più complesso, per una serie di ragioni.
Intanto, la riforma costituzionale toglie la parola “Province” dalla Costituzione; quindi, per il momento non sopprime le Province (dovrà essere fatto con legge successiva). Le Province sono attualmente disciplinate dalla cosiddetta legge Delrio; una legge che, in attesa della decostituzionalizzazione e successiva soppressione delle Province, ne ha delimitato le competenze amministrative e le ha trasformate in enti che non hanno più organi politici eletti direttamente dalla cittadinanza.
Anche con riferimento alle Province, l’idea di base è quella di sopprimere un ente inutile.
In effetti, è difficile non concordare sull’opportunità di ridurre il numero delle Province italiane ed ottimizzarne le funzioni; sul fatto che la Provincia sia un ente del tutto inutile, però, è lecito nutrire qualche dubbio. Molte realtà economiche, lavorative e sociali hanno in Italia senza dubbio una dimensione provinciale più che comunale (o regionale); e la Provincia, in quanto ente intermedio tra i Comuni e le Regioni, può essere la risposta corretta a queste esigenze d’intervento amministrativo; può gestire alcuni profili della vita della cittadinanza e degli operatori economici che sarebbe inadeguato affidare integralmente ai Comuni (perché sono in gioco interessi sovracomunali), ed inopportuno attribuire alla Regione (troppo “lontana”, e già gravata da altre pressanti competenze amministrative). Il fatto stesso che nell’ordinamento italiano siano comunque destinate a permanere le Città metropolitane conferma, d’altra parte, l’utilità di un ente intermedio.
Quanto ai risparmi, è evidente che l’eventuale soppressione delle Province comporterà la necessità di trasferirne ad altri (Comuni e Regioni) le funzioni, unitamente al personale ed a tutte le risorse necessarie a svolgerle. Può anche darsi che questo si risolva, nel lungo periodo, in qualche risparmio: rimane, però, la preoccupazione per una possibile diminuzione della quantità e della qualità dei servizi pubblici erogati alla cittadinanza.
